模拟挂彩票关于彩票管理条例实施细则修改的权

　　近日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发文件，自2018年10月1日起，新修订的《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）将正式实施，下面三篇文章可帮助大家全面读懂本次关于《实施细则》的修改：

　　日前，财政部、民政部、国家体育总局对《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）进行了修订，本次修订将“擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”归入非法彩票。《彩票管理条例》和与之配套的《实施细则》都是指导和规范彩票事业发展的行政法规和部门规章，此次修订主要是为解决《彩票管理条例》及《实施细则》执行中彩票事业出现的新问题。

　　对《实施细则》进行修订的原因，是很容易理解的。近十年互联网技术发展神速，对各行各业都产生了深远的影响，彩票事业也不例外，而互联网技术对中国彩票事业的冲击，较国外更为严重。近年来发现的擅自利用互联网销售彩票行为推高了彩票销量，但是其带给彩票事业的隐患至今没有消除，私彩也借机搭车、大肆泛滥，至今未能有效查处和彻底禁止。

　　值得重视的是，彩票事业外，特别是一些曾经从互联网销售彩票中获利的公司和个人，不遗余力地呼吁开放互联网销售，打着福利彩票、体育彩票旗号的互联网销售也一直没有禁绝，不排除一些地方的彩票机构默许甚至违规参与。在这两个公彩的大旗“庇护”下，非法彩票日益猖獗，给相关部门查处带来不少阻力和困难。为了净化彩票市场，保障彩票事业健康发展，新修订的《实施细则》专门在“非法彩票”中增加了上述这条定义。

　　“福利彩票、体育彩票”指的是国家允许发行的公彩，但是在特定的情况下，违法销售的福利彩票和体育彩票也会和私彩一样，危害彩票市场，也应该是查处的对象。

　　修订前后的《实施细则》都有明文规定：“未经财政部批准，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏”“未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票”均为非法彩票。

　　新增条款在原来基础上，又规定了如何销售也需要经过审批。《实施细则》修订前有两个“擅自”，修改后多了一个“擅自”，这三个“擅自”分别是：发行的擅自、销售的擅自和如何销售的擅自。也就是说未经批准，任何企业、部门、组织不能发行彩票；二是企业或者个人如销售彩票要经过彩票机构的委托；三是彩票发行销售机构、彩票销售的方式要经过批准。

　　有了法规的界定，才能为执法提供依据，才能最终理清市场乱象，避免国家和购彩者的利益受损，为彩票业健康发展提供保障。

　　事实上，这种以公彩的名义进行违规售彩的方式，在国际上也是困扰彩票管理的一大问题。国际上，将这种行为称之为“灰彩”，和私彩一样属于非法彩票的范畴。欧洲也将这种行为当成近几年治理整顿的对象。

　　新增定义中的“利用互联网销售”一句，是指被归为非法彩票的“福利彩票、体育彩票”的销售方式。需要注意的是“利用互联网销售”的含义，不能简单地理解为在网站销售，或是利用手机客户端销售。互联网技术发展之快模拟挂彩票，往往超出我们的预料，花样繁多而且变身迅速，例如：线上线下模式，线上接单，彩票销售网点出票；站主设立微信群、QQ群接单后出票，或者通过手机客户端销售彩票、网络直播销售彩票等等。如果一定要列出各种销售方式，可能会挂一漏万，反而为今后查处造成障碍。因此，这里“利用互联网销售”是指以未经审批的任何形式利用互联网销售彩票的行为。

　　新增定义中的“擅自”两字传达的意思已不仅仅是“未经批准”，也反映了国家对互联网销售彩票的原则态度，也为今后规范和有序开展利用互联网销售审批和管理定下基调。

　　从这两个字中可以看出国家并没有否定互联网销售彩票这一形式。“擅自”一词的指向，应该是销售机构和彩票销售网点。如果没有彩票销售机构和彩票销售网点参与，就不可能出现这一条指出特定情况下判定为非法彩票的“福利彩票、体育彩票”。

　　《实施细则》修订后对有效打击非法彩票必将起到积极作用。因为有彩票机构、彩票销售网点擅自利用互联网销售彩票，一些公司也号称拿到某些彩票机构的授权，或者利用销售终端开展所谓线上售彩、线下出票的售彩方式，造成了彩票市场的混乱无序。

　　互联网售彩给打击私彩带来许多困难，特别在定性方面让有关部门为难，实际上为私彩提供了掩护，增加了对私彩的打击难度。这次的修订体现了打击非法彩票要从彩票机构和其所管理的彩票销售网点抓起这一关键问题，彩票机构和其所管理的销售网点要严格依法依规销售，各种创新的彩票销售方法都要经过评估，较为敏感的方式应该经过相关部门组织专业人员鉴定后审批。目前一些彩票机构存在打擦边球嫌疑的销售方式，必须进行整改。

　　《实施细则》的修订，可以提高今后打击非法彩票的可操作性，特别有助于执法部门对销售非法彩票的定性和处罚。需要指出的是，由于增加了这一条，彩票机构和销售网点需要引起注意，过去违规搞一点互联网销售，可能只是受批评、整改就行了，今后可能就不这么简单了，彩票机构和销售网点擅自利用互联网销售彩票要承担因违法而带来的处罚，责任人可能要被追究相关责任。总的来说，加大了擅自利用互联网销售彩票的违法成本后，会对查处非法彩票有促进作用。

　　同时，目前国家尚未批准彩票利用互联网销售，因此，当前凡是利用互联网销售的彩票都属于非法彩票，都是查处的对象，这对下一步查处以网上销售为主要阵地的非法彩票，在定性方面也有很大帮助。

　　日前财政部、中央文明办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、民政部、文化和旅游部、人民银行、市场监管总局、国家体育总局、国家网信办、银保监会共同下发公告，综合治理违法违规网络售彩行为，明确了各方面具体职责分工，逐步将其纳入信用联合惩戒机制。《实施细则》修订后，各相关部门还有许多配套工作需要做。例如何种销售行为可定为利用互联网销售，就不是一个简单的问题，是一项有技术含量的工作。

　　另外，与之相关要厘清的问题还有电话投注问题。随着技术进步，电话和互联网之间界限早已模糊，电话投注中的语音投注和短信投注的比例大概已经少得可怜，更多的是和互联网投注不好区分的方式，包括目前很热的电脑彩票自助终端，可能也需要界定其属性，不能用电话投注之名来掩盖擅自开展互联网销售之实。

　　《实施细则》的修订，说明国家对彩票事业的重视，也是维护彩票市场秩序的有效措施，特别是对有效打击以互联网销售为主要手段的越来越猖獗的非法彩票有极大帮助。

　　最近，财政部、民政部、国家体育总局联合对《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）进行了修订，如何解读这次专门的修订？这次修订对打击非法彩票有何意义？是否会进一步加强相关部门对彩票发行销售的规范管理？很多问题都需要认真思考，严格按照《实施细则》中新的规定执行。

　　此次对条例中关于“非法彩票”的界定专门增加了“擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”一条，对于治理我国目前互联网销售彩票的乱象具有重要意义，为公安、市场监管等部门以及彩票发行机构和监管机构打击非法彩票提供了法律依据。

　　具备了行为判定依据之后，如何对违法行为进行处罚，依照什么来处罚也应进一步明确，否则此次修订“细则”和十二部门联合下发文件又将被无视。

　　目前，可参照的是“非法经营罪”。根据《中华人民共和国刑法》第二百二十五条规定，非法经营罪是指违反国家规定，有以下几种非法经营行为之一的犯罪：未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或其他限制买卖的物品的；买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件；未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货或者保险业务的，或者非法从事资金结算业务的；以及从事其他非法经营活动，扰乱市场秩序，情节严重的行为。

　　目前的互联网销售彩票行为是未经相关部门许可和审批的，这与“非法经营罪”中“未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或其他限制买卖的物品的”行为相吻合；二是，违规利用互联网销售彩票严重扰乱了彩票业的秩序，该行为造成彩票资金无法受到监管、数以万计的彩票网点经营遭到冲击、私彩繁衍泛滥等后果，国家、彩票业、购彩者三方权益均受到严重的威胁和损害，其也符合“非法经营罪”中列举的“以及从事其他非法经营活动，扰乱市场秩序，情节严重的行为”。

　　所以，修订《实施细则》是第一步，接下来的配套工作要跟上，处罚办法要落实，才能真正让法规有尊严，让管理有成效，让彩票业健康。

　　我国彩票发行过程中，对于互联网彩票的治理一直是个难题。2014年以前，利用互联网销售彩票行为严重干扰了我国彩票的发行秩序，也为少数不法分子所利用，严重侵犯了购彩者的权益，同时也严重侵蚀了国家彩票资金，给国家信誉带来了严重的损害。

　　2015年初，财政部等八部门联合发布公告，对利用互联网销售彩票行为做出明确规定，坚决制止和严厉查处各种擅自利用互联网销售彩票的行为。同时，各地开展了自查自纠及整改落实工作。应当说，这次对互联网彩票的治理整顿收到了良好的效果，发行机构和正规的网络公司都停止了互联网彩票的销售。但是，到了2016年，仍有一些个别地方的彩票机构和小型互联网公司利用互联网违规销售彩票。2016年，财政部再次联合多部门发文明确要求，严禁彩票发行销售机构及其代销者擅自利用互联网销售彩票。2017年5月，财政部再次联合民政部和体育总局，对擅自利用互联网销售彩票问题的整改落实情况进行了督查。

　　今年，俄罗斯世界杯举办期间，在球迷关注足球比赛时，足球彩票也成了比赛之外的一种调剂，赢了有钱赚，输了图个乐。在世界杯大潮之下，竞彩进入了销售高峰。问题是在网络上出现了大量的APP开始销售竞彩。央广网6月14日报道，仅仅根据记者简单地调查，发现的非法销售竞彩的APP就有十多家，而网络上违规销售彩票的APP真不知道还有多少家。这是互联网销售彩票出现的新态势，有关部门正在采取一系列综合整治措施。

　　由于互联网的虚拟性、远程性等一系列特征，使得互联网销售彩票的监管难度极大。我国彩票监管部门对于推进互联网彩票的发展一直持审慎的态度。实际上，世界上很多国家也对互联网销售彩票比较慎重，监管严格。这是因为，互联网销售彩票除了积极效应之外，也会产生很大的负面效应，例如：对于保护购彩者的合法权益和彩票资金的监管，以及问题博彩等都会产生难以控制的问题。在没有建立起完善的互联网彩票销售管理机制与风险控制机制之前，相关部门必须严格进行管理。

　　对擅自利用互联网销售彩票行为予以定性，修订《实施细则》，这在中国彩票发展史上是第一次，既说明了前一个时期互联网销售彩票的监管难度，也说明了国家坚决治理互联网彩票乱象的决心，意义十分重大。我们相信，此次修订《实施细则》将对维护中国彩票发行销售的正常秩序，促进彩票事业持续健康发展起到积极作用。同时，这也给那些试图擅自通过互联网违规销售彩票的不法机构和人员以警告，继续干扰国家彩票发行销售的正常秩序必将受到法律的严厉惩罚！

　　擅自利用互联网销售彩票的行为虽经过多年多轮清理整顿，但仍未得到根治。此次《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）的修订为此项工作的后续治理提供了政策支持，对下一步的具体工作具有实际意义，主要体现在以下几个方面：

　　互联网售彩大多利用的是流量变现的边际效益，即在已有流量的基础上增加售彩服务内容，现有客户可以直接采购以实现收益。如果惩罚力度不够或者行为界定不清，效仿者就会趋之若鹜。本次修订，明确了擅自利用互联网销售彩票为非法彩票，解决了擅自利用互联网销售彩票定性无法可依的局面。

　　违法行为是指违反国家现行法律规定，危害法律所保护的社会关系的行为。违规行为一般指超出规定范围内的行为，即具有影响或存在潜在影响正常秩序的行为。明确擅自利用互联网销售彩票的行为是非法彩票，对下一步的惩戒有很大意义。一般违法行为要受到法律约束，轻则民法、行政法约束，重则归为刑事犯罪。而违规行为一般是受到警告、处以罚金，严重的顶多受到行政处罚。

　　从条例实施细则的角度将擅自利用互联网销售彩票的行为定义为非法，从根本上解决了依靠联合发文才能对擅自利用互联网销售彩票行为进行治理，且仅能起到阶段性震慑作用的现状。同时，《实施细则》是长期的、持续有效的，这就使打击擅自利用互联网销售彩票行为的执法单位能够对该违法行为持续打击，不给违法者可乘之机。

　　要打击或者治理一种行为，首先要明确地对该行为的违法性质进行定性，对查处主体进行明确，才能提高效率。由于以前的法规对于互联网售彩的法律界定不清晰，给监管和治理工作造成了一定的困难。

　　彩票业务主管部门对本行业往往采取正向指导和管理，对于违规行为和违法行为缺乏专业的监控或者查处手段。

　　同时发行销售单位本身就存在销量需求的动机，对于违规行为的查处动力和力度不足。在这种情况下，彩票业务主管部门既是不当行为的查者又是行业发展的主要责任者，这本身就面临着资源浪费或者能力不足的尴尬境地。

　　这次《实施细则》的修订，定义擅自利用互联网销售彩票为非法彩票，违法将由县级以上公安机关和市场监管部门依法查处，明确了查处主体，从而实现了裁判员与运动员的分离，使得监督检查的行为有条件落实到位。

　　本次修订《实施细则》，从法律法规的层面，明确界定了擅自利用互联网销售彩票为非法彩票，对社会公众有了更明确的告知。社会公众对于擅自销售彩票的网站可以更加明确其非法性，事先知晓自己的购彩资金以及奖金都得不到法律的保护，提醒购彩者通过合法渠道购买彩票，主动维护自身合法权益。

　　在《实施细则》中把擅自利用互联网销售彩票定义为非法彩票，使违法行为受到更严格的监管，涉事主体将担负更高的违法成本，无疑会对从事或企图从事类似经营的公司和机构起到震慑作用。

　　擅自利用互联网销售彩票危害很大，潜在地影响社会公平，不负责任地引导购彩者盲目甚至过量购买，不负责任地利用中奖来吸引购买，不能有效禁止未成年人购买等等。加强市场监管，削弱负面影响，对中国彩票市场的下一步发展具有重要意义。本次《实施细则》的修订提供了法规的支持，具体执行起来还有很多的工作要做，例如：如何确认网站是否销售、如何取证、如何鉴别擅自利用互联网销售的彩票或私彩等等。总之，新的修订对真正解决擅自利用互联网销售彩票行为具有提纲挈领的指导意义，下一步由业务主管部门和执法部门密切配合，切实做好落实工作。